吴道锦：浅谈中国养老保险制度的改革方向

[摘　要] 众所周知中国现行养老保险基金的筹集和发放形式不规范、覆盖面窄、统筹范围小、社会化程度低、负担不公平，也不利于国家对社会经济的宏观调控，这种方式继续下去根本无法实现个人帐户的积累和转制成本的合理消化，更无法应对未来人口老年化问题。为此，本文从公平与效率的角度出发，重新审视我国养老保险制度，认为完全积累模式具有透明度高、激励作用强、容易为群众接受的特点，对我国具有很大的吸引力和适用性。因此我国养老社保险改革的基本思路是建立完全积累模式。

[关键词]养老保险；公平与效率；完全积累模式；

萨谬尔森在其1958年发表的论述养老问题的着名论文中指出，倘若经济中不存在资本存量，一个经济体实行现收现付式的养老保险制度是最优政策选择。然而，由于实际经济中确实存在资本存量，这使得一个国家可以通过基金的形式来购买退休人员的收入。从长远来看，这种基金式的养老保险制度的运行成本要低于现收现付制的运行成本。换句话说，在所提供的收益水平相同的条件下，基金制所需要的储蓄额要小于现收现付制所需要的税收额。

众所周知中国现行养老保险基金的筹集和发放形式不规范，覆盖面窄，统筹范围小，社会化程度低，负担不公平，也不利于国家对社会经济的宏观调控，这种方式继续下去，根本无法实现个人账户的积累和转制成本的合理消化，更无法应对未来人口老年化问题，因此我国养老社保险改革的基本思路是建立完全积累模式。

一、中国当前养老保险制度及存在的问题

中国当前养老基金分两部分设立，即统筹基金和个人账户基金。养老保险缴费率为工资总额的26%，其中：企业缴费率为18%、个人缴费率为8%、2005年前，个人账户的规模是本人缴费工资的11%，其中个人出8%，企业出3%，2005年后，个人账户的规模下调到8%，完全由个人缴纳，企业缴费部分全部进入社会统筹。

养老金支付方式分三种不同的人群分别记发,新制度实施后参加工作的“新人”累计缴费满15年的，退休后月领取基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成，基础养老金＝（参保人员退休时本省上一年在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%，个人账户养老金＝退休时个人账户储存额÷本人退休年龄相对应的计发月数；新制度实施前参加工作，新制度实施后退休的“中人”，除发给上述两部分养老金外，另发给过渡性养老金；新制度实施前退休的“老人” 基础养老金不足600元的另增发调节金，直至满600元及其以上不再增发调节金。

中国当前养老保险制度存在的问题。首先、我国现行养老保险制度在筹资形式上基本采用个人账户式的筹资模式，无论是面向“老人”的基本养老金计划，还是面向“中人”和“新人”的基金制计划，其资金都统一通过个人账户来筹集，所以在一开始就回避了“老人”养老金缴费的来源，这就会产生一个制度兼容两种养老保险的问题。我们知道，基本养老金计划所依据的是养老保险制度的收入再分配功能，而基金制计划所依据的则是养老保险制度的储蓄功能。这两种基本功能可以用不同的制度来兼顾，但却不能用同一种制度来兼容。而现行制度却将两者兼容在同一个计划中，也就是说，存在一部分不缴费或少缴费的受益者(“老人”和“中人”)，其受益直接来自于缴费者(“新人”和“中人”)。这就等于给缴费者提供了一个不缴费的逆向激励,这是我国现行养老保险体制存在的问题之一。

其次、由于采用个人账户式的筹资模式，因此在实践中一直都是用“新人”和“中人”的缴费来支付“老人”的养老金。另外，由于我国目前国有企业再普遍实施减员增效，提前退休现象十分普遍，这无疑大大加重了养老保险给付的负担。再加上我国离退休人员占参保职工的比重较大，这样“新人”和“中人”的个人账户实际上就成了“空账”。几年来，“空账”问题愈滚愈大，已经使我国的基本养老保险制度面临严重财政危机和支付危机。

再次、现行养老保险制度还存在着“所有者缺位”或“所有者悬空”的缺陷。当前，我国个人账户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由当地政府代管，政府成为养老基金托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金普遍被挪用的情况，也就不足为奇了。

此外、由于政府所规定的基金的投资渠道过于狭窄，这在很大程度上造成了基金增值困难。按照国务院的规定：“基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入财政专户。任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资”。在这种情况下，基金的有效增值十分困难。由于养老保险基金的持续期很长，所以基金的保值增值问题非常重要。没有足够的增值，养老基金就难以抵御通货膨胀和几十年生活费用上涨对职工退休后所领取养老金的购买力的侵蚀，养老保险功能的实现就要大打折扣。

二、养老保险制度进一步改革的三种可能路径

路径之一：继续维持统账结合的基本养老保险制度框架，继续维持现行社会统筹基金和个人账户基金合账运行、合账管理的模式。鉴于统筹基金现阶段支付压力很大，基金缺口较大，应继续允许统筹基金挤占个人账户基金，并积极寻求新的途径来筹措资金，实现基本养老保险基金的长期精算平衡。在制度设计目标上，明确个人账户的长期空账运行，个人账户只是作为一种记账机制，没有基金积累。也就是说，统账结合模式下的个人账户，只是“名义上的个人账户”。引入个人账户的目的，只是通过个人账户机制来记录劳动者就业期间的缴费，以此来增加劳动者在职时缴费与退休后领取的养老金之间的联系，从而建立劳动者的缴费激励机制。从国际经验来看，实行“名义上的个人账户制”的社会养老保险制度也并非毫无先例，瑞典就是实行“名义上的个人账户制”的典型代表。

路径之二：现阶段继续维持统账结合型的基本养老保险制度框架，但要分离基本养老保险的社会统筹账户与个人账户，对社会统筹基金与个人账户基金进行分账管理，以避免统筹基金进一步挤占个人账户基金。同时，通过调整财政支出结构及积极寻求其他筹资渠道，做实个人账户，实行个人账户的实账运行。积极创造条件，尝试个人账户积累基金进入资本市场，实现积累资金运营的多样化资产组合，以获得较高的投资收益，并有效化解投资风险。

路径之三：对现行社会养老保险制度进行根本性的调整，可借鉴智利社会养老保险制度改革的经验，将现行统账结合型的基本养老保险制度调整为强制储蓄型的养老保险个人账户计划，并辅之基于财产和收入状况调查的社会救济计划。企业和个人的缴费完全记入个人账户，个人账户积累的基金由私营养老基金管理公司按市场化的原则管理运作，政府对养老基金管理公司的市场准入与退出、市场行为、风险控制等进行严格的监管。并且考虑由政府主导建立养老基金投资运营的风险控制机制。职工退休后的养老金待遇完全来自个人账户积累及投资收益。对个人账户积累不足的低收入群体，政府实施社会救济计划，提供基本的退休收入保障。

三、养老金现收现付模式的缺陷与完全积累模式的优点

世界银行研究院的专家们1994年曾就现收现付与基金积累两种养老保险模式，进行过对比研究，对现收现付模式特别是公共现收现付模式，世界银行归纳出如下几个缺点：第一、难以抵御人口老化带来的危机，即不能在人口老化高峰到来时满足老年人巨大的养老金支出需要。第二、相当高且日益增长的工薪税可能增加失业。第三、为抵制缴纳不公平的税（费），工人逃逸到非正规部门就业，而这些部门的生产率不高。第四、提前退休普遍，造成熟练劳动力供给减少，特别是养老基金收入减少，支出增加。第五、公共资源配置不当，即有限的税收用于补贴养老金支出而不是用于教育、保健或基础设施。第六、失去了增加长期储蓄的机会，而很多国家长期储蓄额都不足。第七、由于政治势力的压力和富有阶层往往寿命更长等原因，养老基金等社会财富反而向高收入阶层转移，而不是更多地转向低收入阶层。第八、庞大而不断增长的隐性债务连同对养老基金管理的不善，导致很多国家基金出现困难，难以为继。世行专家还指出，这些问题无论是在发达国家还是在发展中国家都普遍存在，只是各国的程度有所差别。

对于基金积累模式，世行专家认为它有如下一些优点：第一、有助于抵御人口老化带来的危机，增加养老保险制度的财务可持续性。第二、待遇与缴费挂钩，减少职工向非正规部门逃逸，即减少劳动力市场扭曲。第三、防止提前退休，延长退休年龄。第四、使成本显性化，防止国家因盲目许愿而导致的被动。第五、防止无意造成财富向老一辈的富人转移。第六、有助于增加长期国民储蓄。第七、养老金进行竞争性营运管理，公开、透明，有助于降低管理成本和和基金的保值增值，并促进金融市场的发展。

四、完全积累模式对我国的适用性

由于现收现付制度有其自身的缺点，尤其对人口年龄结构迅速老化的国家，现收现付的融资方式将使国家财政面临巨大压力，因此我国应当更加充分重视基金制。对于一个刚刚开始进行养老金制度改革的国家来说，基金制优于非基金制。建立一个覆盖城乡所有劳动者的完全积累模式的养老保险制度是我国养老保险改革的目标。从几个方面来看，权衡得失，完全积累模式对我国利大于弊：

第一、完全积累模式可以解决目前“统账结合”缴费“搭便车”现象和支付的“失控”现象。因为“统账结合”的缴费与他们各自未来的回报没有某种“精算型”的“因果”关系，面对这样一个与其未来预期的联系不是十分“明朗”和“密切”的制度，他们双方都认为自己吃的是“大锅饭”，之所以会出现这种“搭便车”效应，于是“收不抵支”现象就成为一种“常态”，津贴给付方面存在的“入不敷出” 就会成为一种必然。对于“统账结合”出现的上述问题，完全积累模式可以较好地予以避免。首先、完全积累模式的给付条件是“精算型”的指数化方式，100% 进入个人账户具有较高的透明度，可形成全国统一的养老保险制度。其次、完全积累模式条件实行的“精算型”给付计发方式导致了完全的激励机制，有效地消除了 “搭便车”的制度根源，有效地解决给付中出现的种种“失控”行为和地方对基金进行“挤占挪用”等各种违规行为。

第二、完全积累模式为降低缴费比例和下调替代率提供了可能性。只要投资收益率大于工资增长率，则基金制所需要的储蓄额要小于现收现付制所需要的缴税额。如果投资收益率与工资增长率相等的话，则所需的养老金缴费率为：f=B(n／m)即缴费率f与替代率B和退休年数n成正比与工作年数m成反比,一般职工工作年数是退休年数的两倍，若缴费率为18%则替代率就是36%；若投资收益率大于工资增长率2.5个百分点（按30年投资期计算），则替代率就可达到75.5%，达到一个较理想的替代率水平。

第三、我国就业压力大、失业率高，对一些工作时常间断或退而不休的人来说完全积累模式可以为其保持缴费记录。可以采取一定的税收优惠的办法鼓励那些暂时离开劳动力市场的人继续缴费，还可以将第二支柱即企业补充养老保险一揽子予以考虑进来。

第四、完全积累模式具有良好的“便携性”有利于劳动力的流动和养老保险范围进一步扩大，有利于促进全国劳动力和资金两大市场形成，提高国家的风险整体集合能力，有助于增加长期国民储蓄，促进我国资本市场发展和国有企业的改革。

第五、完全积累模式可以建立个人财产权，把缴费者和所有者统一起来。在信用体系缺失和经济转型失序的过程中，它既是激励机制的原始动力，又是社会保险制度的根本支柱。其基金投资模式具有完全的投资型账户和完全的个人财产权，其投资特点是以个人账户为中心的个人分散决策型投资模式，收益率基本上是正值，以拉美国家为代表的这些国家在这方面取得了一些成功的经验。养老基金进行竞争性营运管理、公开、透明、有助于降低管理成本和基金的保值增值，并促进金融市场的发展。

五、我国养老保险制度应选择完全积累模式

完全积累模式的最大特点是要求每个参保人在工作时期的总供款额，即缴费额、投资收益以及政府补贴等总收入与退休后领取的养老保险金总额之间平衡，也就是追求长期的平衡。完全积累模式具有透明度高、激励作用强的特点，容易为群众接受，一般适用于收入差别较大的发展中国家，建立完全积累模式的养老保险制度的关键是如何解决转制成本和养老保险基金的保值增值问题。

第一、应区分行政主体的责任。鉴于我国财政收入不充裕，政府重点在于对贫困人口提供救助和对养老保险制度的监督。在养老保险缴费方面，应降低企业养老保险缴费率，由企业缴18%，个人缴8%，降到企业缴9%，个人缴9%，降低企业生产成本增强我国产品在国际市场上的竞争力，以提高我国就业率。企业和个人缴纳的养老保险费全部进入个人账户，只要个人养老金账户透明，并且有较高的收益率，职工将更关心个人账户上的养老金积累，政府只要监督企业是否按规定替职工缴纳养老保险费即可。

第二、处理好受体之间的利益关系。从养老保险受益者的角度看，既有已经退休的“老人”又有改制前参加工作目前尚未退休的“中人”，还有改制后参加工作的“新人”，由部分积累改为完全积累，一个关键的问题是如何建立个人账户？个人账户金额可以以某一时点来计算，即老人个人账户金额＝当前养老金领取额×按平均预期寿命计算的退休余年；中人和新人个人账户金额＝平均年缴费工资×18%×国家按缴费年数规定的年金终值系数。

第三、解决“转制成本”是消除养老保险风险的关键。“老人”和“中人”在旧制度时期的剩余劳动凝结在现有的社会财富特别是国有资产之中。因此政府及其财政必须承担起养老保险的转制成本之责，转制成本之责只能由政府及其财政加以解决，而不应通过增加企业负担或降低离退休人员待遇的方式来解决。主要有四个途径：一是通过逐步减持国有资本股份和划拨部分土地出让金等途径筹集资金。二是国家发行一部分认可债券，在将来若干年逐步偿还。三是对领取高额养老保险金职工征收个人所得税，用对过去劳动所得的延迟纳税来弥补财政负担的养老保险支出。四是进一步调整财政支出结构，逐步提高养老保险占财政支出比例。通过这些方式，基本养老保险的“转制成本”问题有望得以解决，个人账户可以得到真正的积累，从而真正做到名至实归。

第四、实现养老保险基金的保值、增值是实行完全积累模式养老保险制度的核心。从长期来看，还应该逐渐允许部分养老基金进行多元化的组合投资，成立多家养老基金管理公司，允许进行债券等其他投资，推动资本市场的发育和成熟。在这方面，可参照其他国家的做法。例如，德国法律规定，养老保险金可投资于股票的上限为20%，投资于房地产的上限为30%，投资于流动资金的上限为49%。我国也可根据国情制定相应的投资办法。可通过立法的形式规定不同风险类别投资的最高限额。例如，可规定每一笔金融投资占整个基金总数的比例。要建立投资审核制度、信息披露制度，以防止内幕交易和市场操纵等违规行为。要将审核程序和结果公开，增强投资运行的透明度，便于社会公众进行监督。为了克服“所有者缺位”问题，还应积极推进基金管理的民营化。由民营机构管理养老金，可进一步强化竞争机制，提高养老保险基金的保值增值率。伴随着我国成功加入WTO和资本市场的国际化，在时机成熟时，可以考虑让国外的基金投资管理机构进入。在养老保险基金运营过程中，要保证养老基金的安全性、流动性、盈利性。

第五、养老保险基金积累部分要在长期内营运安全并保值增值，就必须具备良好的养老基金营运公司，这也是政府财政职能转变的客观要求。现代政府财政的一个重要特征是为社会提供公共物品，不再直接干预经济活动。养老保险虽然具有公共物品的某些特征，但因为它没有同时具备不可分割性、非竞争性和非排他性，所以它不是纯粹的公共产品。因而，养老保险不应该也不再需要完全由政府垄断经营。政府财政部门应授权一些特定的私人机构即养老基金管理公司来管理，以调动社会成员参与养老保险的积极性。智利在这方面为我们提供了成功的借鉴。“1981年，智利政府决定对现收现付式养老保险制度进行改革，在国内建立了一定数量的养老保险基金管理公司负责经营管理全国养老保险业务，出现了显着的效果，一是养老保险基金投资实际收益率较高，从1981年7月至 1994年实际收益率在3.6%～29.7%之间波动，该期间的平均年收益率是14%，大大高于同时期政府统一管理养老金的新加坡(3.0%)和马来西亚 (4.6%),二是养老金积累总额较高，截止1996年8月，智利养老基金积累额已达273.09亿美元，相当于国内生产总值的40%，到21世纪初，智利养老基金总额将与其国内年生产总值持平。”当然，盈余积累部分能否安全营运并保值增值，仅仅靠养老基金管理公司自身的运作是远远不够的，还取决于金融市场、法律监管体系等诸多因素，其中，储蓄能否有效地转化为投资是关键因素之一。因此，政府必须运用财政金融手段，努力营造盈余积累有效运行的经济、金融环境。

第六、加快社会保障立法。法律是随着社会的发展而发展的，任何国家都不可能建立非常完善的法律。我国社会保障法可以边制定边完善，只有这样才能使我国的社会保障法尽快出台，使我国社会保障有法可依。

总的来说，我国是最大的发展中国家，又正处于经济转型的过程中，可以说完全积累模式对我国具有很大的吸引力和适用性。因此我国养老社保险改革的基本思路是建立完全积累模式。

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